对美国贫富差距扩大问题的思考
中国社会科学院马克思主义研究院助理研究员 唐芳芳
[摘要]贫富差距扩大是美国社会最基本的问题,它不仅是经济问题,而且是社会问题。美国的政策偏向富裕人群,富人对税收政策及教育、医疗和退休、社会保障、就业等公共目标的资源配置具有重要影响,美国的政治平等受到严峻挑战。经济上的不平等被视为政治不平等的根源。税收是调节经济不平等的主要杠杆,主要使富人获益的税收政策是美国贫富差距扩大的重要原因,是政治冲突的症结。借鉴国外学者对贫富差距扩大教训的思考,可以加深我们对中国特色社会主义新时代“共同富裕”发展方向的认识。
[关键词]共同富裕贫富差距政治平等国家治理
一、引言
在认同西方政治理念的人看来,美国实行的是多数人的选举民主,美国推行的政策较好地体现了广大民众的意志。但在当今贫富差距日益扩大的背景下,美国的政治平等受到严峻挑战。有研究指出,美国的政策反映的是处于财富金字塔顶层的1%富裕阶层的政策偏好。近年来美国众议院通过的税改法案就是一个典型的例子。这份税改法案将主要令1%的富裕人群获益,同时将增加联邦政府的财政压力。据华盛顿税务政策中心的分析,减税的大部分收益,无论是按美元计算还是按税后收入的比例计算,都将由高收入家庭获得;到2027年,近50%的减税福利将由1%的富豪阶层独享。这印证了近年来对美国“最有影响力”的富裕阶层政治偏好的调研结果。
二、美国政策偏向富裕阶层偏好
美国西北大学教授本杰明·佩奇(Benjamin IPage)等调研了最富裕的1%的人(平均财富为14006338美元,平均年收入为1040140美元)的政策偏好和政治活动特点,并参照对美国各阶层的政策偏好的调研结果,指出参议员的提案和联邦政府的相应政策更接近于美国1%富裕人群的政策偏好,而不是低收入或中等收入者,美国治理的主体是处于财富金字塔顶端1%的富裕人群,他们才是“最富影响力的美国人”。
首先,富裕人群对国家治理的参与度比公众更高。富人参政意识很强,绝大多数富人(84%)“大部分时间”用于参加政治活动,议政频率为每周5天;几乎所有人(99%)参与2008年总统选举投票,多数人(68%)贡献了政治捐款,在一年内人均捐赠4633美元给政治竞选或组织。而2008年美国全国大选研究(ANES)的调研表明,仅有14%的一般公众称捐款给候选人或党派。富人发声的渠道比一般公众更顺畅,声音“更大”,更容易被政策制定者听到。
其次,美国富裕人群的政治主张和公众的诉求有明显差异,富裕人群的政策倾向相对于广大民众而言更保守,这体现在经济、税收、教育、社会保障等具体问题上。
根据2011年CBS的一项调研,对于“美国面临的最重要的问题”的选项,绝大多数富人(87%)首选预算赤字,其次是失业(84%)和教育(79%),接下来是国际恐怖主义(74%)和能源供给(70%),过半数选择医疗(57%)等问题,而认为“通胀”非常重要的富人仅有26%——这说明富人对预算赤字的担忧并不来源于通胀。富裕人群对“美国最重要的问题”的判断与广大民众有显著差异:由于失业率自2008年以来一直在10%左右徘徊,广大民众非常关注就业和经济,半数以上(53%)民众认为经济是最重要的问题。
对于税收政策,很多民众对税负的一些关键问题认识模糊,而富裕人群的认识就相当清晰。例如,只有47%的民众知道美国人所交的税占其收入的比例比西欧人的小,而大多数富人(71%)都知道这一点。为处理财政赤字和国家债务,富人倾向削减开支而不是增加税收:大多数富人主张削减农业补贴(80%),部分富人主张削减社会保障(33%)和削减医疗保障开支(19%),少数富人要求减少国土安全(9%)和环保开支(8%)。对照之下,广大民众要求增加社会保障(46%)、医疗保障(44%)、国土安全开支(41%)和环保开支(29%),而愿意“支付更多的税以为每个人提供医疗保障”的富人比例(41%)比一般公众的比例(59%)低。可见,富人在社会保障和医疗开支等福利项目上的主张与一般公众的观点相左,这可以解释为什么很多美国官员提议削减福利项目,尽管这些项目惠及大多数普通美国民众。
对于民众关心的就业和收入问题,富人的主张与一般民众差异也较大。例如,同意“政府必须保障人人有饭吃有衣穿,有住所”的富人只有43%,而同意此项的一般民众占68%;同意“最低工资足够高,以保证有全职工作的工人的家庭不会沦落到官方贫困线以下”的富人只有40%,而同意此项的一般民众占78%;同意“华盛顿政府应保证每个想工作的人找到工作”的富人只有19%,而支持此项的一般民众占68%。
虽然“教育”被富人视为美国所面临的“最重要”的问题之一,但富人更倾向市场化的教育改革,不主张加大投入以提高公立学校的教学质量和为所有人提供平等受教育的机会。调研表明,尽管多数富人和一般公众都支持提高税收以支付学前教育,提高教师绩效工资,为高中生提供职业教育等,但二者仍存在一些重要分歧。例如,对于“联邦政府应有必要开支以保障每个孩子能上真正优质的公立学校”这一主张,仅有35%的富人支持,而一般公众中有87%支持;对于提供大学奖学金资助的主张,仅有28%的富人支持,而一般公众支持率高达78%。可见,富人大多主张通过市场化改革,以相对低的预算来提高效率,给公立教育和高等教育带来很大压力,无视广大民众的诉求。
对于“不平等”问题,富人和一般民众看法比较一致:约五成认为一半的财富集中在美国1%最富有的人手里(富人43%/一般民众50%),八成以上认为当今美国贫富收入差距比20年前大(富人86%/一般民众82%),六成认为贫富差距过大(富人62%/一般民众 63%)。富人虽然同意收入应更平等,大多数富人却认为政府没有责任去减小收入差距,不能通过对富人课重税以减小差距,这与一般民众认识有差异。
由此可见,美国的政策制定更偏向富人的偏好,面对预算赤字的压力,不是以对高收入者课重税的方式来调节,而是削减对医疗保障、社会保障、公立教育和高等教育等惠及广大民众的项目的投入。政策偏向高收入人群,与广大民众的诉求脱节,代议制表达公共利益的功能被严重削弱,这是美国所谓“政治平等”所面临的困境。
三、税收与经济不平等
美国的治理政策为什么不能回应民众关切的问题?国外学者认为,美国政策偏向富人的根源在于整个美国社会的经济不平等的加剧。我国学者也认为,美国民主政治未能在政治平等的基础上增强公民的社会权利,未能对经济不平等进行有效调节,反而在富裕阶层的影响下推动了经济不平等的急剧扩大,从而导致政治平等的实质下降。在《21世纪资本论》一书中,托马斯·皮凯蒂通过考察美国财富集中的轨迹指出,正是使1%的最富裕阶层受益的税收政策加剧了贫富差距的扩大。
1.美国财富集中的轨迹
美国财富集中的演变史可以分为四个阶段:第一阶段是19世纪末至1910年,美国的财富日渐集中,到了1910年,美国最富有的10%的人群占有总财富的80%,其中最富有的1%的人群占有总财富的45%;第二阶段是1910年至1950年,美国的财富不平等逐步下降,而后稍有波动;第三阶段是1950年到1978年,美国的贫富差距得到控制,最富有的1%的人群的财富比重降到30%左右,美国的低收入、中等收入以及中高收入家庭的实际收入均增加一倍,穷人和富人几乎一样地分享了经济增长的收益;第四阶段是1979年以后,美国贫富差距再次扩大。1979年至1992年,美国家庭收入增长8260亿美元,其中98%给了最富裕的1/5的人口。1992年最富裕的1%美国人拥有全部私人财富的42%。2010年,美国最富有的10%的人群的财富比重超过70%,而最富有的1%的人群的财富比重接近35%。
由此可见,1980年是贫富差距再次扩大的关键结点。政治学家和经济学家考察了不同的证据,做出了不同的解释:有人将原因归结于里根时代的税收政策降低了富人收入税,增加了低收入和中等收入纳税人的税收;有人认为这是受全球经济的影响,高技能工人收入上涨快,低技能工人薪资降低。
2.经济不平等的调节
贫富差距为什么会扩大?如何应对财富悬殊的影响以保证社会公正?这是一些警觉的美国观察家所关心的问题。早在1919年,时任美国经济学会主席的欧文·费雪宣称,不断加剧的财富集中是美国最重要的经济问题,威胁着美国社会的整个基础。一些政治学家和经济学家受费雪影响,把贫富分化看作最基本的问题,探讨贫富分化的原因和应对措施,以求推动社会公正的发展。
首先,有研究强调税收对调节经济不平等的杠杆作用。1910年至1920年,美国倡导对高额财富拥有者征收非常高的累进税,并对过高收入者征收累进所得税。两次世界大战期间,很多发达国家尝试了高税率,而美国对过高收入和财产拥有者的没收性税收仍是创造性的——它是第一个尝试实行超过70% 税率的国家,先是1919至1922年针对收入,然后在1937至1939年针对遗产。在1932至1980年,美国联邦所得税的最高税率平均为81%,其中1942年到20世纪60年代中期,最高税率在90%上下。而在1980至2010年,美国的税率下降到30%至40%(1986年里根税改后有一个28%的低点)。
可见,累进税曾有效地调节了美国的经济不平等。皮凯蒂指出,累进税在“以强有力的激进方式修正私人激励”的同时,尊重“自由竞争和私人产权”,在此意义上是“一个相对开明的消减不平等的方法”,“代表在社会正义和个人自由之间的一个理想折中”。然而这种社会进步在1980年以后慢慢停止,美国的政治进程被1%的人俘获的说法慢慢流行起来。
其次,一些经济学家关注劳动收入的不平等,尤其是工资收入的不平等,提出投资高等教育和培训的决定性意义。经济学家戈尔丁和卡茨的比较研究表明,美国的工资差距在20世纪70年代以前逐渐缩小,而在20世纪80年代突然扩大。差距开始扩大的精确时点,恰是大学毕业生人数第一次出现增长停滞的时候,因此他们认为,美国工资不平等源于美国未能充分投资高等教育,高昂的学费让众多家庭难以承受。从长远看,教育和技术是工资水平的决定因素,因此大力投资教育和培训是降低劳动收入不平等、提高经济整体增长的最好方式。
但是,经济学家皮凯蒂指出,教育因素不能解释收入最高的1%人群的报酬急剧增长这一占据主导地位的现象,利用税收数据,更能把注意力集中到贫富分化的实质问题上。换言之,20世纪累进所得税的产生和发展在消弭收入不平等上曾起到重要作用,而这一制度目前正在遭受国际税收竞争的威胁,1980年以来美国最高税率的大幅下调,是扩大美国经济不平等的主要原因。回顾20世纪累进税的历史,皮凯蒂提出了对精英治理的怀疑,他认为美国趋于寡头政治的风险确实存在。引发高额累进税制的是两次世界大战,而不是普选的自然结果,“当经济和金融精英必须维护自身利益时,其虚伪程度让人触目惊心”,“一些经济学家怀有保护一己私利的不良倾向,却难以置信地宣称他们在捍卫公众利益”。
四、经验与教训
在经济不平等加剧的现实条件下,财富对权利的影响成为政治理论家关心的问题。历史上,为抑制金钱政治的影响,美国自建国以来陆续推行了一些改革措施,例如通过了一系列反垄断法令,鼓励自治组织团体介入社会治理等,19世纪末20世纪初的这些举措,在当时的社会条件下,取得了一定的效果,控制了利益集团的影响。最关键的是美国曾征收过高额累进税:罗斯福1933年将最高所得税税率大幅提高至63%,然后逐步提高,最高税率从1944年至20世纪60年代中期稳定在90%上下;20世纪30年代至80年代对最高遗产征收70%~80%的高税率。这些措施有效遏制了财富过分集中,将税收收入用于养老金、医疗保险、失业救济等领域,获取了民众对政府的信任。1964年,有76%的美国人信任华盛顿政府在多数时候在做正确的事情。然而,30年以后,只有20%的美国人仍对政府持有这份信任。近年来,由于教育、医疗、社会保障等投入不足,社会矛盾和冲突愈演愈烈,导致了民众对政府的信任危机。
在《21世纪的资本论》中,针对贫富差距扩大这一重要问题,皮凯蒂考察了各种假说和证据,对精英治理的模式提出怀疑,把1%的精英的财富激增的问题放到了聚光灯下,认为累进所得税和累进遗产税曾在消弭经济不平等上起到重要作用,而1980年以来对富人征收的最高税率的下调是扩大贫富差距的主要原因,从而对社会和政治产生了重大影响。皮凯蒂指出:“税收不是一个技术问题。它很大程度上是一个政治和哲学问题,也许是最重要的政治问题。没有税收,社会就没有共同命运,集体行动也就无从谈起,这是常理。每个重要政治剧变的核心都包含着财政革命。”他强调:“采取何种具体的税收形式也因此成为任何社会中政治冲突的症结。”
综上所述,美国政策偏向1%的富裕人群,富裕人群对教育、医疗和退休、社会保障、就业等公共目标的资源配置具有重要影响。在实践中,贫富差距日益增大的现状向政治平等的民主理念提出了严峻挑战,学界还需进一步阐明经济不平等的增长是否必然导致财富权力的壮大,从而对政治平等产生更强大的障碍。从历史上看,美国税收政策不仅是产生经济不平等的主要因素,也对社会和政治改革产生了重要影响。他山之石可以攻玉,借鉴国外研究者对贫富差距扩大教训的思考,可以深化我们对中国特色社会主义新时代“共同富裕”发展方向的认识。依赖精英治理保障公众利益并不现实,应发挥广大人民群众的主体性,为人民群众参与国家治理创造条件。
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